Camera dei Deputati - Commissione Giustizia seduta di mercoledì 4 giugno 2008



ANGELINO ALFANO, Ministro della giustizia. Grazie, presidente, per la parola accordatami. Vorrei salutare, in questo avvio di legislatura, i componenti della Commissione giustizia, nella consapevolezza che una collaborazione con tale Commissione sarà fondamentale non soltanto per il buon esito degli intendimenti del Governo, ma anche per una più efficace azione di cooperazione, nei termini in cui ciò sarà possibile, tra l'area politica alla quale io appartengo e che è al governo del Paese e l'area politica alternativa alla nostra, che in questo momento è all'opposizione.

La premessa in base alla quale mi sto accingendo all'avvio di questo mandato è la seguente: sono ministro di un Governo il cui programma sulla giustizia è risultato chiaro ed evidente all'opinione pubblica, è stato ben spiegato al popolo durante la campagna elettorale ed è stato validato e sanzionato da circa 18 milioni di voti.

La mia più viva aspirazione, come Ministro della giustizia, è che finalmente si possa dar vita a una fase nella quale i problemi della giustizia vengano affrontati, pur nelle diverse prospettive politiche, con rigore tecnico e concettuale, ispirandomi a quel principio per il quale si porta al vaglio degli elettori un'idea di giustizia e si ritorna al loro cospetto enunciando ciò che si è fatto nonché la coerenza tra ciò che si è fatto e ciò che si era detto di voler fare. Questo, nelle democrazie occidentali, si chiama principio di responsabilità e ad esso mi ispirerò.

Con questa premessa, mi permetto di rappresentare alla Commissione quali sono state le linee guida a cui la maggioranza di governo ha improntato il proprio programma nel corso della campagna elettorale appena conclusa.

Noi abbiamo presentato un programma che prevedeva: il perfezionamento dell'azione intrapresa nella legislatura 2001-2006 dal Governo Berlusconi, con il completamento della riforma dei codici; la definitiva razionalizzazione delle leggi esistenti e l'attuazione dei principi enunciati dalle sentenze della Corte costituzionale non ancora trasposti in atti legislativi; l'attuazione dei principi costituzionali del giusto processo per una maggiore tutela delle vittime e degli indagati; l'aumento delle risorse per la giustizia con un nuovo programma di priorità nell'allocazione delle risorse; più razionalità nelle spese; più investimenti nell'amministrazione della giustizia quotidiana, a cominciare dalla giustizia civile; la garanzia della certezza della pena, con la previsione che i condannati con sentenza definitiva scontino effettivamente la pena inflitta e con l'esclusione degli sconti di pena per i recidivi e per chi abbia commesso reati di particolare gravità e allarme sociale; l'inasprimento delle pene per i reati di violenza sui minori e sulle donne; il gratuito patrocinio a favore delle vittime; l'istituzione del tribunale della famiglia per garantire i diritti fondamentali dei componenti del nucleo familiare; la costruzione di nuove carceri e la ristrutturazione di quelle esistenti; il rafforzamento della distinzione delle funzioni nella magistratura, come avviene in tutti i Paesi europei; il confronto con gli operatori della giustizia per una riforma di ancora maggiore garanzia per i cittadini, che riconsideri anche l'organizzazione della magistratura, in attuazione dei principi costituzionali; il divieto della diffusione e della pubblicazione delle intercettazioni telefoniche e ambientali con pesanti sanzioni a carico di coloro che concorrono alla diffusione e alla pubblicazione degli atti e una prudente rivalutazione dei presupposti e della durata delle stesse intercettazioni; una riforma della normativa costituzionale che serva a disciplinare meglio la vicenda delle responsabilità civili, penali e disciplinari dei magistrati, a tutela non solo dei cittadini, ma anche dei magistrati stessi; il completamento della riforma del codice di procedura civile, con lo snellimento dei tempi di definizione e gli incentivi, già in parte previsti, alle procedure extragiudiziali.

Devo dire che, rispetto a questo programma - che abbiamo presentato, sul quale ci siamo misurati e sulla cui attuazione torneremo al cospetto degli elettori - riteniamo di averne già avviato la realizzazione con il decreto-legge e il disegno di legge in materia di sicurezza.

Senza voler, ovviamente, anticipare i termini di una discussione che dovrà avvenire in questa sede, a tempo debito, mi permetto di segnalare la coerenza tra le linee, che ho testé enunciato, del nostro programma e quanto previsto nel decreto-legge e nel disegno di legge.

Aggiungo, sul piano del metodo, che questi provvedimenti contengono misure di contrasto alla criminalità organizzata che sono ampiamente condivise e mutuate dai lavori delle Commissioni parlamentari della scorsa legislatura e di quella precedente ancora.

In proposito al disegno di legge e al decreto-legge sull'immigrazione clandestina, vorrei solo sottolineare, sulla fattispecie del reato di immigrazione clandestina, che il Presidente del Consiglio ha voluto - lo ha testé ribadito - riaffermare l'intenzione di valutare le posizioni di tutti e di verificare con attenzione l'impatto e l'attuazione pratica della norma. In questo senso si spiega l'allocazione della norma, di cui si sta discutendo parecchio anche in queste ore, nel disegno di legge piuttosto che nel decreto-legge, diversamente da come era stato immaginato nella prima stesura di quest'ultimo che appunto, in termini di bozza, contemplava il reato di immigrazione clandestina, poi spostato per permettere una più ampia discussione parlamentare nell'ambito del disegno di legge.

Sempre sulla premessa dell'etica e del principio di responsabilità che ci collega a quel programma della campagna elettorale che è la bussola in base alla quale ci stiamo muovendo, un punto merita, a nostro avviso, di essere particolarmente rimarcato. Mi riferisco al rilancio dell'azione riformatrice, al fine di rendere più efficace ed efficiente il sistema della giustizia, nell'interesse dei cittadini e in attuazione dei principi costituzionali del giusto processo, per una maggiore tutela - dicevo poco fa - delle vittime e degli indagati. In ciò perfettamente consapevoli dell'importanza del compito e della circostanza che non di questa o di quella misura si tratta, bensì di intervenire con una pluralità di strumenti, che, dopo aver offerto adeguate risposte alle urgenze, abbandonino la logica emergenziale e ambiscano alla ricerca di nuovi assetti di sistema.

Per fare ciò non è necessario a nostro avviso avventurarsi in ennesime grandi riforme legislative, magari soltanto declamate e poi non realizzate, ma è indubitabilmente necessario sforzarsi di ricercare soluzioni efficienti e il più possibile condivise, a cominciare dalla riforma del codice penale e del codice di procedura penale, riguardo ai quali è stato svolto un lavoro che non va disperso. In questo senso - è un punto che di fronte a voi intendo particolarmente sottolineare - è mio intendimento, con l'aiuto di esperti, portare tale lavoro a rapida sintesi e trasferire al Parlamento, nel più breve tempo possibile, i progetti di riforma, offrendo così al Parlamento (che in questa circostanza trarrà giovamento dal nostro bicameralismo perfetto) l'opportunità di pronunciarsi avendo tempo e modo di trovare una forma ampia di condivisione su materie così importanti.

Per essere ancora più chiari: non è intendimento del Governo riproporre pletoriche commissioni ministeriali, che impieghino tre o quattro anni per portare al vaglio del Ministro bozze di riforma dei codici e dei codici di procedura, che poi si candidano al riconoscimento del buon lavoro svolto. Intendo procedere invece nel modo seguente: abbiamo alcuni lavori già ben svolti dalle commissioni insediate dai precedenti Governi. Si tratta di lavori che ovviamente esprimono, spesso, sensibilità leggermente diverse rispetto a quella di questo Governo, ma non talmente distanti da necessitare un nuovo inizio da zero.

Poiché le commissioni legislative hanno nel loro seno energie intellettuali, culturali e politiche per poter affrontare questo compito, sono dell'idea di non ricostituire commissioni, di portare a rapida sintesi il lavoro già svolto e giacente nei cassetti del Ministero e portarlo in Commissione, poiché il nostro bicameralismo consente un adeguato e approfondito lavoro nelle Commissioni giustizia della Camera e del Senato, talché, entro questa legislatura, si possono portare a compimento alcune riforme dei codici di valore storico ed epocale (ovviamente dovrà essere utilizzato lo strumento della legge delega) che questa legislatura, per la maggioranza di cui dispone in Parlamento l'area di Governo e per la condivisione di importanti segmenti di questa ipotesi di riforme, è candidata a realizzare con - credo - grande soddisfazione nostra, ma soprattutto con grande beneficio dei cittadini.

Nello svolgimento di quest'opera, occorre essere consapevoli che al centro del sistema giustizia vi è la persona, che cerca tutela dei propri diritti e alla quale vanno fornite risposte concrete e immediate. Frequente e viva è, infatti, tra gli operatori del diritto, legislatore compreso, la tendenza a considerarsi il centro del processo riformatore del sistema giustizia.

Invece, in principio e alla fine di un processo, sia esso civile o penale, vi è una persona, vi è un uomo, che sente lesi i propri diritti e che chiede allo Stato una risposta, chiede giustizia. Un uomo che trepida e che patisce il ritardo della giustizia cogliendo già in esso la negazione del proprio diritto e la frustrazione della propria pretesa.

Non dimentichiamoci mai, anche quando leggiamo le statistiche sui ritardi, sugli arretrati e sul numero dei giudizi pendenti, che dietro ogni giudizio c'è una persona e ricordiamoci che il rapporto che il singolo cittadino ha con la giustizia, il grado di fiducia del singolo cittadino nella giustizia, finisce col coincidere con il grado di fiducia del cittadino nei confronti dello Stato.

Allo stesso modo, il cittadino che ha sbagliato deve scontare la pena, ma deve farlo in luoghi rispettosi della dignità umana e idonei a consentire la funzione rieducativa della pena medesima. Occorre intervenire soprattutto sulle strutture e sulle risorse, proseguendo in particolare nell'opera di informatizzazione e ricercando forme alternative di risoluzione delle controversie, anche attraverso il ricorso all'istituto della mediazione, che potrebbe consentire una reale deflazione del carico giudiziario.

Anche dalla riforma organica della magistratura onoraria potrà derivare un proficuo vantaggio in un'ottica di recupero e valorizzazione delle diverse professionalità, finalizzata alla flessibilità delle risposte e delle strategie, di fronte ai bisogni emergenti di una società che cresce nel suo dinamismo. Non a caso, il programma del Governo prevede un aumento delle risorse per la giustizia con una diversa priorità nell'allocazione delle stesse.

In definitiva, più razionalità nelle spese, più investimenti nell'amministrazione della giustizia quotidiana, a partire dalla giustizia civile.

In materia di giustizia penale, va innanzitutto registrato come i progetti di riforma del codice penale, elaborati come dicevo poc'anzi dalle diverse commissioni ministeriali - torno al concetto già espresso - convergono su numerosi principi generali. Cito a titolo di esempio la valorizzazione della posizione delle vittime nel procedimento penale, che si traduce in un obbligo generale di risarcimento del danno, anche non patrimoniale, derivante dal reato e nel potere del giudice di ordinare nella sentenza di condanna specifiche misure di riparazione. Oppure, ancora, l'introduzione di un sistema di pene prescrittive che si affiancano alle pene detentive pecuniarie e consistono nell'imporre al condannato obblighi e comportamenti specifici. Infine, una disciplina della confisca, quale vera e propria sanzione estesa a tutto il patrimonio mobiliare e immobiliare del condannato.

Anche la riforma della procedura penale si basa su linee guida ormai condivise dalla comunità scientifica. Alcune di queste, del resto, sono direttamente imposte dal diritto comunitario, dall'Unione europea e dalle risoluzioni del Consiglio d'Europa, con particolare riferimento alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo.

In particolare, in questa prospettiva vanno inquadrate: la mediazione penale, che implica l'allargamento dei modelli di giurisdizione e delle alternative al processo; il ruolo delle vittime del reato, con l'ampliamento della partecipazione della vittima al processo penale in vista del risarcimento del danno e della riparazione delle conseguenze del reato; infine, la cooperazione giudiziaria, specialmente nei rapporti tra Stati membri dell'Unione europea.

Una considerazione a parte merita la vicenda della giustizia civile giacché, a nostro avviso, sussiste un nesso inscindibile e diretto tra la competitività del sistema Paese e l'efficienza del sistema della giustizia civile. Del resto, la durata dei processi è anche uno degli elementi fondamentali, a partire dalla Banca mondiale, per il ranking dei Paesi ed ecco perché il Governo intende attribuire una priorità particolare al tema della giustizia civile.

Considerate che, al 31 dicembre 2007, abbiamo 4.925.850 procedimenti civili pendenti, nel nostro Paese. Ciò genera incertezza del diritto, scarsa attrattività degli investimenti da parte di stranieri nel nostro Paese, una situazione che pone agli ultimi posti della graduatoria della competitività su questo versante l'Italia, anche rispetto a numerosi Paesi che non hanno il nostro blasone e certamente non hanno la nostra cultura e storia giuridica.

Ecco perché le linee guida della riforma del processo civile che si intendono perseguire sono quelle di rendere effettiva la garanzia dei cittadini ad un processo giusto, che si svolga in termini ragionevoli e, a tal fine, si preferisce - piuttosto che procedere a un'ulteriore riforma organica del codice di procedura civile - intervenire su specifici punti del rito civile e prevedere misure organizzative al fine di ridurre i tempi processuali.

A proposito di misure organizzative, si ritiene opportuna la creazione, presso gli uffici giudiziari (magari, in una prima fase, si potrebbero sperimentare le nuove strutture presso alcuni uffici giudiziari presi a campione), di idonee strutture per razionalizzare l'assegnazione delle cause, attribuendo a ciascun affare un valore ponderale, esattamente come attualmente si fa presso la Corte di cassazione. Questa riorganizzazione, oltre a determinare una razionalizzazione del lavoro giudiziario, consentirebbe di selezionare le tipologie dei processi creando, ad esempio, percorsi a due velocità, a seconda del grado di difficoltà dei processi, prevedendo forme di trattazione e di decisione semplificate.

Tutto questo, ovviamente, va sperimentato d'intesa con il Consiglio superiore della magistratura, trattandosi di misure organizzative.

Un'altra importante riforma, sul versante dell'organizzazione, riguarda la creazione dell'ufficio per il processo, il metodo organizzativo e il conferimento funzionale di tecniche e personale. Quella dell'ufficio per il processo è una riorganizzazione che vuole prevedere: un ufficio statistico a livello distrettuale circondariale che analizzi flussi e tempi di esaurimento dei processi; in ogni ufficio o sezione, un archivio informatizzato dei provvedimenti emessi dal locale tribunale o dalla corte; unità operative relative alle aree dell'assistenza all'udienza, all'archivio dei provvedimenti, alle relazioni con il pubblico, alle ricerche dottrinali e giurisprudenziali.

Una forte innovazione potrà dipendere dalla capacità che avremo di portare avanti il processo telematico che, a nostro avviso, è un momento fondamentale nel rafforzamento dell'attività informatica quale elemento di substrato imprescindibile di ogni attività connessa alla giustizia: dal casellario giudiziale al sistema delle notifiche; dal registro delle notizie di reato alla fase esecutiva e alla sorveglianza; dagli avvisi di cancelleria alla produzione di atti, in particolare per quanto riguarda la gestione del contenzioso civile e la gestione del diritto del lavoro.

Proprio per queste ragioni di efficienza e per quella connessione con la produttività e la competitività del sistema Paese, sono già d'intesa con il Ministro dell'economia per forme di collaborazione diretta tra il Ministero della giustizia e il Ministero dell'economia che possano consentire, in sinergia, una migliore messa in efficienza di alcuni aspetti cui ho appena fatto cenno.

Per quanto riguarda la riforma del codice di procedura civile, gli specifici interventi di riforma hanno trovato nella precedente legislatura una loro configurazione ampiamente condivisa in sede di esame parlamentare di fronte alla Commissione giustizia del Senato e tutta questa materia condivisa è stata trasfusa in un disegno di legge.

Tale lavoro, anche riprendendo le modifiche apportate in sede parlamentare, potrebbe essere riproposto - certamente con ulteriori integrazioni, rivisitazioni e aggiustamenti - anche in considerazione della preventiva consultazione sia degli organismi forensi che della magistratura che è avvenuta prima della stesura definitiva di quel disegno di legge, le cui linee portanti potrebbero essere così sintetizzate: la tendenziale unificazione e semplificazione dei riti (non sfugge a nessuno di voi che nel nostro ordinamento siamo a quasi 30 riti); l'abolizione del regolamento di competenza (è un intervento richiesto da più parti e comporta un tangibile beneficio anche per la Corte di cassazione, considerato che nel 2005 i ricorsi per il regolamento di competenza sono stati circa 2.600 su circa 26.000 processi in totale); una nuova disciplina della competenza per le questioni attinenti la competenza del giudice (la riforma, in questo senso, ha lo specifico scopo di evitare che il processo, magari dopo un lungo periodo di trattazione, regredisca alla fase iniziale per un vizio di competenza); la riduzione delle ipotesi di nullità, rafforzando gli strumenti di sanatoria degli atti processuali nulli; la razionalizzazione dei tempi del processo, mediante la definizione di un calendario degli adempimenti processuali, una sorta di calendario delle udienze, in tal modo soddisfacendo anche una richiesta del Consiglio d'Europa; la reintroduzione del tentativo obbligatorio di conciliazione, accompagnandolo con sanzioni processuali a carico della parte che abbia, senza giustificato motivo, rifiutato una proposta conciliata, seria, avanzata dall'altra parte (l'attività conciliativa, se svolta in modo attento, sicuramente può diminuire il numero delle cause che giungono a sentenza, così come avviene nel processo del lavoro); l'accelerazione dei tempi processuali, con particolare riguardo all'articolo 183 del codice di procedura civile: in questo senso è indispensabile individuare scansioni temporali degli adempimenti istruttori e della decisione; la valorizzazione del principio di lealtà processuale, attraverso la predisposizione di meccanismi di sanzioni processuali a carico della parte che, abusando del processo, determini un prolungamento inutile dei tempi del processo stesso; la riforma del procedimento cautelare e l'introduzione di un nuovo procedimento sommario non cautelare; la predisposizione di strumenti alternativi di definizione delle controversie prevedendo, così come avviene in altri Paesi, che si possano sperimentare procedure di conciliazione fuori dagli organi giurisdizionali, proprio al fine di evitare il processo.

Tutte queste, lo vorrei ribadire, sono misure che hanno un grado alto di condivisione, rispetto al lavoro che è stato svolto nella precedente e nelle precedenti legislature.

Vi informo inoltre che, nel quadro del nostro programma, sarete presto occupati dal disegno di legge sulle intercettazioni, poiché affronteremo il tema della spesa per queste ultime, che è a livelli non più sostenibili, pari al 33 per cento della spesa globale delle spese di giustizia. Realizzeremo, quindi, il sistema unico nazionale previsto dall'ultima finanziaria della scorsa legislatura e del precedente Governo, all'articolo 2, commi 82 e 83. Il sistema sarà articolato su base distrettuale di corte d'appello mirando alla razionalizzazione di tutta l'attività attualmente svolta dagli uffici della amministrazione della giustizia. Quanto invece all'aspetto relativo alle modifiche normative, verificheremo innanzitutto le identità tra i due disegni di legge: quello presentato dal Governo Berlusconi nel 2005 e l'altro presentato dal Governo Prodi e dal Ministro Mastella nella scorsa legislatura e approvati a larghissima maggioranza dalla Camera dei deputati.

Ho già dato, in questo senso, mandato ai miei uffici di predisporre una ipotesi di disegno di legge che, partendo dai punti condivisi, rivisiti nel suo complesso il sistema delle intercettazioni per tutelare meglio la privacy e produrre consistenti economie di spesa.

Ad avvio di questa legislatura, inoltre, è opportuno svolgere qualche breve considerazione sullo stato delle carceri. La situazione non è facile, anzi è particolarmente complessa. Rimandando - mi rivolgo al presidente - ad un'altra occasione (per la quale offro la mia immediata disponibilità, vista la delicatezza e l'importanza dell'argomento) un incontro specifico sul tema qui in Commissione, mi limito a dire che il 38 per cento dei detenuti è straniero e che il dato è in aumento esponenziale. Si tenga conto che, storicamente, tale percentuale era del 5 per cento e che solo negli anni Novanta si era arrivati al 15 per cento. Va inoltre considerato che il 72 per cento di quel 38 per cento di stranieri oggi ospitato nelle nostre carceri proviene da sette Paesi: Marocco, Algeria, Tunisia, Albania, Senegal, Nigeria e Paesi dell'ex Jugoslavia.

Sul piano dei rimedi, occorre procedere con il piano di edilizia carceraria per la realizzazione di nuove carceri ma anche - e più rapidamente - con l'ampliamento degli istituti penitenziari già esistenti (poiché si registra un tempo medio di tre anni, dall'assegnazione dei fondi alla realizzazione e inaugurazione della struttura) oltre che con l'impiego di ulteriori unità di personale.

Questi sono, signor presidente e onorevoli colleghi, i punti che ho ritenuto opportuno oggi sottoporre alla valutazione della Commissione e, rimettendoli alla vostra attenzione, mi consegno alle vostre domande, nell'auspicio e con la speranza che da esse trarrò giovamento e ulteriori spunti per articolare meglio i successivi interventi in questa sede. Grazie.

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