Relazione dell’On. Angelino Alfano, Ministro della giustizia

 

Buongiorno a tutti e grazie per avermi invitato.

Scopo del mio odierno intervento è fare il punto dello stato della legislazione nazionale in materia di contrasto alla criminalità correlata al ciclo dei rifiuti, tentando di analizzare le prospettive di implementazione della stessa alla luce delle istanze che provengono dalla sede europea e delle emergenze dei lavori parlamentari. Mi riferisco in particolare alle recenti audizioni che sia io che il Ministro per l’ambiente abbiamo avuto in seno alla Commissione parlamentare sul ciclo dei rifiuti e ai numerosi disegni di legge che, in Parlamento, affrontano in vario modo il problema della repressione degli illeciti ambientali connessi con la gestione dei rifiuti.

 

La legislazione italiana si presenta già allo stato attuale come decisamente avanzata e in linea con quella sopranazionale: la redazione del codice dell’ambiente (d. lgs. 152/2006) ha infatti rappresentato uno sforzo notevole verso una “ricodificazione” in grado di assicurare coerenza ed omogeneità in un settore, quello del c.d. “diritto dell’ambiente”, fino a quel momento caratterizzato da una ultratrentennale stratificazione normativa.

Sotto il profilo della tutela penale, tuttavia, non può non sottolinearsi come una disciplina sanzionatoria basata prevalentemente su fattispecie contravvenzionali possa risultare insufficiente ad assicurare un presidio efficace, soprattutto in un settore, quale quello della gestione dei rifiuti, particolarmente permeabile ad infiltrazioni da parte della criminalità organizzata.

Per quanto concerne il mio dicastero, sono allo studio iniziative di legge per rafforzare la tutela dell'ambiente anche attraverso il diritto penale.

Su questo fronte un'importante spinta riformatrice viene dalla sede europea.

In particolare, la direttiva n. 2008/99/CE del Parlamento europeo e del Consiglio sulla tutela penale dell’ambiente, si propone l'obiettivo di ottenere che gli Stati membri introducano nel proprio diritto penale interno sanzioni penali, che possano garantire una più efficace tutela dell'ambiente con particolare riferimento a determinate infrazioni. E’ quindi previsto un elenco di condotte che debbono assumere rilievo penale in tutti gli Stati membri.

Molte delle condotte sanzionate dalle direttiva costituiscono reato anche per la legislazione italiana. Tuttavia, rispetto al quadro normativo nazionale vigente, connotato dalla assoluta prevalenza di contravvenzioni relative a violazioni meramente “formali” (ossia di reati di “pericolo astratto”), la direttiva prevede la punibilità di condotte connotate dal “danno” o dal “pericolo concreto” di lesione al bene giuridico tutelato (morte o gravi lesioni a persone, deterioriamento di un habitat protetto, ecc.). Condotte quindi, connotate da un più elevato indice di offensività.

La direttiva prevede inoltre il principio della responsabilità delle persone giuridiche con riferimento agli illeciti ambientali. L’assenza di una specifica area di sanzione nei confronti delle persone giuridiche, da attuarsi mediante l’implementazione del d. lgs. n. 231/2001, è uno dei più evidenti profili di inadeguatezza del nostro ordinamento. Tanto che il disegno di legge comunitaria in corso di esame in parlamento (attualmente in seconda lettura presso la Camera dei Deputati), nell’includere la direttiva 2008/99/CE tra quelle da recepire, prevede (grazie ad un emendamento specificamente presentato dal Governo) criteri specifici di delega al Governo proprio in tal senso.

Non va tuttavia sottovalutata la difficoltà di introdurre sanzioni nei confronti delle persone giuridiche in una materia, come quella in esame, caratterizzata da fattispecie contravvenzionali, spesso colpose (ad eccezione del “traffico di rifiuti”, unica fattispecie delittuosa contenuta nel testo unico). La responsabilità delle persone giuridiche per reati colposi è infatti oggi limitata alle lesioni personali gravissime e all’omicidio colposo correlati con la violazione delle norme relative alla prevenzione degli infortuni, mentre le sole fattispecie contravvenzionali la cui violazione comporti sanzioni a carico di enti morali si rinvengono nella disciplina degli illeciti societari. Vale la pena di ricordare come molti modelli giuridici stranieri, che contemplano da lungo tempo la responsabilità delle persone giuridiche, non conoscono la sanzionabilità di reati colposi (come gli Stati Uniti), ovvero la stanno introducendo solo adesso (come la Gran Bretannia). Di qui la delicatezza del percorso da seguire, che impone ponderazione ed equilibrio nel coniugare effettività delle sanzioni e tutela dei diritti.

Il Governo ha inoltre intenzione di dare attuazione, nella medesima legge comunitaria in discussione in Parlamento, anche alla recente direttiva 2009/123/CE in materia di inquinamento provocato dalle navi.

Oltre a questa azione di puntuale recepimento del diritto penale europeo in materia di ambiente, sono state apportate, proprio in questi giorni, delle importante modifiche al Codice dell’ambiente in grado di influenzare notevolmente, e in modo virtuoso, l’attività di controllo del ciclo dei rifiuti e di prevenzione degli illeciti ad esso correlati.

Mi riferisco infatti all’introduzione del c.d. “SISTRI”, ossia del sistema elettronico di tracciabilità dei rifiuti, previsto dallo schema di decreto legislativo recante il recepimento della direttiva 2008/98/CE relativa ai rifiuti. Attualmente, tutto il sistema di monitoraggio si basa su supporti cartacei: registro di carico e scarico dei rifiuti, formulario di identificazione, “MUD” (modello unico di dichiarazione ambientale, contenente la denuncia annuale dei rifiuti prodotti, trattati, trasportati o smaltiti nell’anno precedente), ossia tutti documenti che non consentono alle forze di polizia se non un controllo “a posteriori”, improntato cioè sulla “repressione” di reati già commessi. Il SISTRI, al contrario, nel consentire un controllo”in tempo reale”, sulla base di un flusso informatico costante di dati, consentirà di incentrare gli sforzi sulla loro “prevenzione”.

Ma c’è di più. Il decreto legislativo inserirà nel testo unico una vera e propria “gerarchia” nella gestione dei rifiuti, che costituirà un ordine di priorità della normativa e della politica in materia di prevenzione e gestione dei rifiuti, che dovrà prediligere: a) prevenzione; b) preparazione per il riutilizzo; c) riciclaggio; d) recupero di altro tipo, per esempio il recupero di energia; e, solo come ultima possibilità: e) smaltimento.

Ciò significa che le politiche in materia di gestione dei rifiuti non solo da parte del Governo, ma anche degli enti territoriali e locali, dovranno prevedere e incentivare misure e interventi in grado di ridurre costantemente, come avviene già in altri Paesi, la quantità di rifiuti destinati allo smaltimento, prevedendo ad esempio procedure di trasformazione dei medesimi in energie rinnovabili (come l’idrogeno, da destinarsi, a titolo esemplificativo, all’alimentazione dei veicoli di trasporto pubblico).

Diminuire la quantità di rifiuti smaltiti significa infatti ridurre le risorse a disposizione del crimine organizzato, sottrarre linfa alle organizzazioni criminali e nel contempo creare opportunità e occupazione in un settore, quale quello dell’impresa, che ancora risente della difficile congiuntura economica.

Sul piano della disciplina processuale di contrasto alle ecomafie, anche su sollecitazione della Commissione parlamentare sul ciclo dei rifiuti, lo Schema di disegno di legge governativo recante: “Piano straordinario contro le mafie”, approvato in Consiglio dei Ministri il 18 gennaio 2010 e trasmesso alla Camera dei Deputati, prevede il trasferimento alla direzione distrettuale antimafia della competenza in ordine al reato di cui all’articolo 260 del D. lgs. 152/2006, ossia della c.d. “ecomafia”, mediante apposita modifica all’articolo 51 del codice di rito.

 

Sul versante della disciplina penale sostanziale, è inoltre avvertita (e condivisa) da tempo la necessità di procedere ad un “robusto” intervento normativo, tanto che nelle precedenti legislature furono presentati numerosi disegni di legge con questa finalità. Anche in questa prima parte della legislatura sono già stati presentati da esponenti di quasi tutti i gruppi parlamentari numerosi progetti di legge volti a disciplinare la materia. Tutti questi progetti di legge partono dal presupposto della necessità di aggiornare la parte speciale del codice penale mediante l'inserimento all'interno della stessa di un nuovo titolo rubricato dei delitti contro l'ambiente, in cui inserire almeno le fattispecie delittuose più gravi

Le principali differenze che si rinvengono all'interno dei vari disegni di legge parlamentari e governativi sono le seguenti: la definizione o meno del concetto di ambiente o di violazione in materia ambientale ai fini penali; la previsione di un apposito reato associativo in materia ambientale; la previsione del reato di “disastro ambientale”; la previsione di sanzioni penali per condotte strumentali alla commissione di reati contro l'ambiente (frode in materia ambientale e impedimento al controllo); la previsione di rimedi di natura processuale quali il ravvedimento operoso e la remissione in pristino con effetti sulla commisurazione della pena.

E’ quindi mia intenzione, unitamente al Ministro dell’ambiente, quella di costituire un gruppo di lavoro che elabori rapidamente lo schema di decreto legislativo di recepimento della direttiva 2008/99/CE entro la scadenza dalla medesima imposta (26 dicembre 2010) ed avvii lo studio di un intervento di più ampio respiro in materia di delitti contro l’ambiente, al fine di elidere l’evidente asimmetria che esiste tra la pervasività criminale del fenomeno delle c.d. “ecomafie” e l'efficacia della normativa vigente, procedendo nel solco delle linee guida ormai chiaramente delineate dai lavori parlamentari delle ultime Legislature.

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